Legge Gelli-Bianco e legge Foti: la Corte dei conti della Lombardia difende la specialità della responsabilità sanitaria
La sentenza n. 70 del 21 aprile 2026 della Corte dei conti della Lombardia è una decisione molto importante perché affronta uno dei problemi più delicati emersi dopo l’entrata in vigore della legge n. 1/2026, la cosiddetta legge Foti: il nuovo regime generale della responsabilità amministrativa si applica anche alla responsabilità sanitaria disciplinata dalla legge Gelli-Bianco? La Corte risponde di no. E lo fa con una motivazione ampia, sistematica e destinata ad avere un peso notevole nei futuri giudizi contabili contro i sanitari. Il caso nasce da un grave errore terapeutico avvenuto all’ospedale di Mantova. A un bambino di 27 mesi, ricoverato per ustioni, veniva somministrata una quantità enorme di paracetamolo per via endovenosa. La dose prescritta risultava “abnormemente superiore” a quella corretta. La conseguenza era una insufficienza epatica acuta che, fortunatamente, regrediva grazie all’immediato trasferimento del minore in una struttura specializzata.
L’Azienda sanitaria transigeva il contenzioso con la famiglia del bambino pagando poco più di undicimila euro. Successivamente la Procura contabile agiva nei confronti della sanitaria ritenendo sussistente una condotta gravemente colposa. Fin qui, il classico giudizio di responsabilità amministrativa sanitaria. Il vero interesse della decisione sta però nella parte dedicata al rapporto tra la legge Gelli-Bianco e la nuova legge Foti. La Corte parte da un dato temporale preciso: il fatto si era verificato nel gennaio 2020, quindi in piena vigenza della legge n. 24/2017. Tuttavia, mentre il giudizio era pendente, entrava in vigore la legge n. 1/2026, che ha introdotto una disciplina generale della responsabilità amministrativa molto più favorevole ai dipendenti pubblici, compreso un nuovo limite quantitativo al danno risarcibile.
Da qui il problema. La nuova disciplina generale prevale sulla normativa speciale sanitaria oppure continua ad applicarsi il sistema Gelli-Bianco? La Corte sceglie la seconda soluzione. Il cuore della motivazione è nella qualificazione della legge Gelli-Bianco come disciplina speciale e autonoma. La sentenza afferma che “la l. Gelli-Bianco possiede un indubitabile connotato di specialità” e definisce la responsabilità sanitaria come un vero e proprio “sottosistema unitario e coerente”. Non è un passaggio secondario.
Perché la Corte sta dicendo che la legge Gelli-Bianco non contiene semplicemente alcune regole sparse sulla colpa medica, ma costruisce un sistema autonomo di protezione del personale sanitario, con regole proprie sostanziali, processuali e procedimentali. La decisione richiama infatti: l’obbligo di comunicazione al sanitario delle richieste risarcitorie e delle trattative transattive; i limiti probatori nei giudizi successivi; i termini decadenziali; la valorizzazione delle linee guida; il rilievo delle difficoltà organizzative della struttura; il limite quantitativo specifico previsto per la responsabilità del sanitario.
Secondo la Corte, tutti questi elementi formano un insieme unitario che “non ne ammette l’applicazione atomistica”.
Ed è proprio qui che arriva il punto più importante della sentenza. La legge Foti ha introdotto un tetto risarcitorio più favorevole rispetto a quello previsto dalla Gelli-Bianco. La nuova disciplina generale stabilisce infatti che il danno non possa superare il 30% del pregiudizio accertato e, comunque, il doppio della retribuzione percepita. La legge Gelli-Bianco prevede invece il limite del triplo della retribuzione.
La differenza è evidente. Eppure la Corte rifiuta di applicare il nuovo limite più favorevole al sanitario. La motivazione è molto netta. Secondo la Sezione, il principio della “lex mitior” non può essere automaticamente trasferito nella responsabilità amministrativa, perché quest’ultima “rimane però essenzialmente di impronta risarcitoria”. Ma soprattutto la Corte aggiunge un altro argomento decisivo: la legge Foti non sarebbe nemmeno realmente più favorevole se si considera l’intero sistema della responsabilità sanitaria. La sentenza osserva infatti che il limite quantitativo al danno è solo “un componente di una più ampia disciplina” che nel suo complesso continua a garantire ai sanitari un trattamento speciale e privilegiato rispetto agli altri dipendenti pubblici.
È un ragionamento molto importante sul piano sistematico. La Corte rifiuta di prendere dalla legge nuova soltanto la norma più conveniente lasciando sopravvivere tutto il resto del sistema speciale Gelli-Bianco. In altre parole: niente “shopping normativo”. La motivazione richiama espressamente il principio “legi speciali per generalem non derogatur”. Secondo la Corte, quindi, la legge generale sopravvenuta non supera automaticamente la disciplina speciale sanitaria, nemmeno quando contiene regole apparentemente più favorevoli.
La decisione prende anche posizione contro una precedente sentenza della stessa Sezione, la n. 64/2026, che aveva invece tentato di estendere il nuovo tetto risarcitorio ai sanitari attraverso una interpretazione costituzionalmente orientata. Qui, invece, la Corte considera “manifestamente infondato” il dubbio di incostituzionalità. Sul piano pratico la pronuncia è molto rilevante.
Perché manda un messaggio chiarissimo: la responsabilità sanitaria continua a essere governata dal sottosistema Gelli-Bianco anche dopo la riforma generale della responsabilità amministrativa introdotta dalla legge Foti. Questo significa che, almeno allo stato: il tetto risarcitorio speciale della legge Gelli-Bianco sopravvive; la disciplina sanitaria resta autonoma; le nuove regole generali non entrano automaticamente nella malpractice pubblica.
Naturalmente il dibattito non è affatto chiuso. Anzi, è probabile che proprio questo contrasto interpretativo produca ulteriori sviluppi giurisprudenziali e forse anche questioni di costituzionalità. La stessa sentenza lascia intuire che il problema esiste davvero. Lo si capisce dal passaggio in cui la Corte ammette che “nulla vieta naturalmente al legislatore di estendere anche al personale sanitario il tetto risarcitorio introdotto in via generale”. Tradotto: il problema politico e sistematico è aperto. Solo che, secondo la Corte lombarda, non può essere il giudice a risolverlo sostituendosi al legislatore.
La parte finale della decisione torna poi sul caso concreto. La Corte riconosce la colpa grave della sanitaria. L’errore viene definito sostanzialmente macroscopico. La dose prescritta era enormemente superiore a quella corretta e la terapia “di facile calcolo”. Tuttavia il danno viene ridotto del 50%. Ed è interessante vedere perché. La Corte valorizza due elementi: il comportamento immediato della sanitaria, che aveva rapidamente attivato le misure necessarie per salvare il bambino; le carenze organizzative dell’ospedale, dove non era ancora stata implementata la cartella clinica elettronica.
La sentenza sottolinea infatti che “non fossero state implementate soluzioni […] che avrebbero potuto evitare, o quanto meno ridurre, errori come quello commesso”. Anche questo passaggio merita attenzione perché conferma una tendenza sempre più evidente nella giurisprudenza sanitaria: l’errore individuale del medico viene ormai valutato dentro il contesto organizzativo concreto della struttura sanitaria. E questo, soprattutto dopo la Gelli-Bianco, sta cambiando profondamente il modo in cui viene costruita la colpa medica nel giudizio contabile.
Avv. Francesco Carraro
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